如何平衡经济的“面子”与“里子”？——管窥20年地方两会

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　　如何平衡经济的“面子”与“里子”？

　　——管窥20年地方两会

　　（海通宏观于博、陈兴、应镓娴）

　　概要

• 　　受新冠疫情影响，全国两会延迟召开。目前，除云南和四川外已有29个省份召开了两会。地方两会传递了什么信号，为全国两会又提供了哪些线索？

• 　　地方经济目标：从合理区间到守住底线。总结地方两会确定的经济增速目标：首先，下调增速仍是主基调，21省市下调了增速目标，仅天津上调。其次，目标区间较去年明显减少。以区间形式设立目标的省市从19年15个大幅减少至5个，其中10省市以守住19年区间下限为今年目标。分区域看，西部地区下调幅度显著，中部较为稳定。整体来看，20年地方加权平均GDP目标增速较19年下调0.3个百分点，预示20年全国经济增长目标或同步下调。

• 　　增速缘何调降？修基数，保就业，夯基础。地方政府普遍调降增速目标，主要有三方面的原因：下修基数减缓压力。首先，根据统计局对GDP前期核算数据的修正，要实现“20年翻一番”的目标，20年GDP实际增速只需达到约5.5%即可，与修正前需达到6.3%的增速相比，实现小康保增长的压力明显降低。保就业重于保增长。其次，现阶段我国更加注重经济发展质量。而19年全国城镇调查失业率较18年提高0.3个百分点，就业压力明显上升，因而保就业更重于保增长，地方政府的失业率目标设定也较为谨慎，普遍高于去年实际水平。调降目标夯实基础。最后，19年地方经济增长目标完成情况并不理想，多达15省市没有完成年初目标，占比近一半。此外，统计局对18年地方GDP初步核算数进行了修订，共有超四成省份下修了GDP数据。因此，面对增长基础不牢的隐忧，地方普遍选择调降目标夯实基础。

• 　　淡化经济“面子”：棚改退潮，基建托底，制造升级。地方两会对20年投资目标也有所淡化，29省市中11个未提及投资增速目标，公布目标的也以持平和下调为主，仅广东和天津上调。具体来看三大投资，房住不炒基调，棚改继续退潮。首先，“房住不炒”仍为主基调。各省市公报中有10个提到“房住不炒”，6个提到“长效机制”，8个提到“因城施策”，地产调控未见放松。仅9省市明确提出20年棚改目标，其中4降1升，棚改继续退潮；而老旧小区改造工作凸显，15省市明确提出改造目标，有望支撑20年地产投资。基建主要抓手，交通并重。其次，基建仍是稳增长的重要抓手。传统基建方面，各省普遍提出推进交通强国试点建设，中西部以高铁、公路、机场、为主，东部沿海省份以轨道交通、高铁为主。区域经济协同发展则推动一批围绕机场群、港口群、区域轨道交通互联互通的项目建设。新基建方面，各省市普遍围绕以“5G通信网络”及“5G+”为核心的四类“新型基础设施建设”提出了更清晰可度量的目标。发展，加快制造升级。最后，在制造业投资方面，多地提到实施发展的战略或计划，同时设立研究院、科研基金等为新经济提供技术支持，20年创新制造或成为投资端一大亮点。

• 　　聚焦经济“里子”：稳定就业，支持民企，深化改革。从各省20年经济工作重点任务看：就业重中之重，落实就业优先。首先，贯彻中央精神，地方两会均强调继续实施就业优先政策，普遍要求抓好重点群体的就业工作、加强职业技能培训。力挺民营经济，纾困减负准入。其次，19年底“国28条”力挺民营经济，而地方政府也纷纷出台措施促进民营企业发展，主要聚焦于拓宽中小企业融资渠道、推进“证照分离”改革清除市场壁垒和从服务企业的视角降低显隐性经营成本三方面。此外，多地在公报提出放宽民企市场准入的改革措施，其中部分省市明确提出重点行业市场的放开，这也是国资的重要部分。深化制度改革，破除体制障碍。最后，深化制度改革同样是地方政府20年的重点工作，其中国资国企改革尤为值得关注。下一阶段改革或主要围绕完善以管资本为主的监管体制、深入推进以及优化国有经济布局，包括推动央地合作和地方结构调整三个方面来展开。

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　　受新冠肺炎疫情的影响，全国两会延迟召开。截至3月15日，除云南和四川外，已有29个省份召开了两会。地方两会传递了什么信号，为全国两会又提供了哪些线索？

　　1.地方经济目标：从合理区间到守住底线

　　总结各省市GDP增速目标，主要呈现两大特点：

　　一是下调仍为主基调。29个省市中，共有21个下调了GDP增速目标，7省持平，而仅有天津将目标增速调增了0.5个百分点。相比19年24省下调目标，今年略有减少，但仍以下调为主基调。为对比历年经济目标，我们以区间中值代替目标区间进行简单处理，21个下调目标的省市平均调整幅度近0.5个百分点，其中增速目标排名前两位的西藏、贵州以及福建、陕西4省的下调幅度均等于或超过1个百分点。

　　二是目标区间明显减少。在29个公布增速目标的省市中，以区间形式设立目标的从19年的15个大幅减少至5个，且15省中有10个省市以守住19年目标区间的下限为今年的增速目标。比如北上广三省市19年GDP目标均为6%-6.5%区间，与全国保持同步，而20年统一以区间下限6%为目标。

　　西部下调最显著，中部近年较稳定。分地区来看，西部地区20年目标下调幅度最大，为0.6个百分点，从近年设定经济目标的趋势看，西部17-20年年均下调幅度同为0.6个百分点，在各地区中降势最明显。而东北地区20年目标增速仅下调0.1个百分点，为各区域中最低，主因19年目标曾进行较大下调。至于中部地区，19年起其目标增速的均值已经超过西部，在四个地区中领先。近年中部的增速目标较为稳定，20年目标增速较去年下调0.2个百分点至7.3%。

　　地方目标持续“挤水分”，加权增速下调约0.3个百分点。我们用上一年各省的名义GDP作为权重，对历年各省实际和目标GDP增速进行加权平均计算。13年以来，随着地方政府甩开增长包袱，主动挤出过去经济数据中的水分，各省加权平均增速与全国实际经济增速之差逐渐减小。19年全国GDP增速为6.1%，各省加权平均增速为6.5%。

　　由此，地方经济增长的目标对判断全国的经济增长有了更重要的参考价值：20年各省加权平均GDP目标增速约6.5%，较19年该指标再下调0.3个百分点，同时考虑到受疫情冲击影响，1季度经济增速预计明显下滑，全国两会制定的20年经济增长目标也将同步下调。

　　2.增速缘何调降？修基数，保就业，夯基础！

　　地方政府普遍调降增速目标，从合理区间转向守住底线，主要有三方面的原因。

　　2.1下修基数减缓压力

　　GDP前期基数调整，翻番压力有所减轻。首先，全面实现小康社会目标而需要的保增长压力有所减轻。党的十八大报告明确指出，确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，需要实现国内生产总值比2010年翻一番的要求。

　　根据全国第四次经济普查的结果，国家统计局对此前的GDP核算数据做了相应的修订。在数据修订之前，按照19年GDP实际增速6.1%来计算，若要实现2020年GDP比2010年翻一番，则需要20年GDP实际增速达到6.3%，但由于GDP前期基数有了一定的上修，修订之后，20年GDP实际增速只需达到约5.5%即可完成小康社会目标。因此，20年地方政府为实现小康保增长的压力明显降低。

　　2.2保就业重于保增长

　　注重经济发展质量，保就业重于保增长。其次，在经济从高速增长转向高质量发展的背景之下，地方政府的目标也不仅仅局限于经济增长。比如19年就业的压力就有着明显的上升，19年末全国城镇调查失业率提高到5.2%，较18年底的4.9%提高了0.3个百分点，31个大城市的城镇调查失业率也从18年底的4.7%提高到了5.2%的水平。由此可见，保持就业形势的稳定成为政府的迫切任务，甚至在一定程度上，其重要性更要高于保增长。

　　失业目标设定谨慎，高于去年实际水平。在就业压力上升的背景之下，地方政府在确定20年失业率目标的时候，也普遍显得谨慎甚至趋于保守。在有数据可供对比的19个省市之中，不论是从调查失业率还是登记失业率来看，20年各省市所确定的失业率目标均没有低于19年实际的失业率水平。那么，考虑到政府各类目标之间的内在一致性，既然失业率目标并不存在调降的基础，经济增长目标的设定自然也不宜过高。

　　2.3调降目标夯实基础

　　目标完成并不理想，近半省份未达目标。最后，各省市经济增长目标的完成情况也并不理想。从19年的目标完成情况来看，多达15个省份19年的经济增速没有达到年初所设定的经济增长目标，占比接近一半。而7个省份也仅是持平于年初确定的增长目标或者刚刚达到目标区间的下限，只有9个省份能够超过年初确定的目标或者目标区间下限，占比不足三成。

　　超四成省份下修GDP，调降增长目标夯实基础。此外，依据地区生产总值核算制度和第四次全国经济普查结果，国家统计局对2018年各地区生产总值的初步核算数据进行了修订，从各省市的情况来看，可谓是喜忧参半，共有超过四成的省份18年GDP数据有所下修，南部地区特别是东南沿海省份多数上修，而北部地区省份下修比例较高。结合19年情况来看，上修的省份经济基础比较扎实，经济增长态势普遍较好，而下修省份在经济转型过程或多或少遭遇到了一定的困难，经济增速在全国排名靠后。因此，在接近半数省份下修数据的情况之下，反映了经济增长可能面临基础不牢的隐忧，各地政府普遍调减增速目标进一步夯实经济基础自然也就在情理之中。

　　3.淡化经济“面子”：棚改退潮，基建托底，制造升级！

　　投资淡化为主，目标稳中有降。29个已召开两会的省市中，11个未提及投资增速目标，4个因去年未提目标而不具可比性，而其余14个省市的投资增速目标与去年相比则是2升、6平、6降，也即持平和下调为主，仅广东和天津“逆势上调”。

　　3.1房住不炒基调，棚改继续退潮

　　“房住不炒”仍是主基调，地产调控未见放松。19年底中央经济工作会议强调，“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制，促进房地产市场平稳健康发展”。地方政府纷纷响应号召，在29个省市的政府工作报告中，有10个提到“房住不炒”，6个提到“长效机制”，10个提到“三稳”，8个提到“因城施策”。而“发展住房租赁市场”也成为高频词。尽管由于疫情冲击各地出台了一些房地产的支持性文件，但目前出台的政策中针对购房者及房企融资端的宽松政策并不多，房住不炒、因城施策的整体基调不变。

　　三年棚改继续退潮。20年是18-20年棚改计划的收官之年。18年18个省市明确完成当年目标。19年棚改目标较18年腰斩，13个省市明确完成当年目标，其中10个省市超额完成，天津、浙江、安徽三省市更是提前完成新三年任务。在此背景下，20年仅有9个省市明确提出棚改目标，其中有数据可对比的省份目标改造套数4降1升，意味着棚改退潮仍在延续。

　　老旧小区改造凸显。19年8月，老旧小区改造纳入专项资金支持范围。19年底的中央经济工作会议强调“要加大城市困难群众住房保障工作，加强城市更新和存量住房改造提升，做好城镇老旧小区改造”。从20年地方政府的年度工作报告上看，15个省市明确提出了老旧小区改造目标，有望对20年房地产投资形成支撑。

　　3.2基建主要抓手，交通5G并重

　　基建仍是稳增长的主要抓手。去年底中央经济工作会议明确提出，要“加强战略性、网络型基础设施建设，稳步推进通信网络建设，加快自然灾害防治重大工施，加强市政管网、城市停车场、物流等建设，加快农村公路、信息、水利等设施建设”。发改委在今年1月新闻发布会上也再次强调，20年将“聚焦、脱贫攻坚、基础设施、民生保障等关键领域和薄弱环节”、“扎实推进落实补短板、稳投资各项重点任务”。

　　“交通强国”与区域协同助力传统基建。此前交通运输部年度工作会议提出目标，20年将完成铁路投资8000亿元左右、公路水路投资1.8万亿元左右、民航投资力争达到900亿元。各省也在其地方政府工作报告中普遍提出推进交通强国试点建设、重点支持补短板领域，中西部省份以高铁、公路、机场、水利工程为主，而东部沿海省份以轨道交通、高铁为主。以、长三角、为代表的区域经济协同发展推动一批围绕机场群、港口群、区域轨道交通互联互通的项目建设，为传统基建持续注入动力。

　　“新基建”目标落实，5G通信是亮点。作为新经济发展的助力、传统基建的补充，各省市围绕18年经济工作会议提出的四类“新型基础设施建设”普遍提出了更加清晰、可度量的目标。围绕核心“5G通信网络”及“5G+”，以天津、重庆、浙江、山东等为代表的9个地方政府明确提出了1~5万个不等的“5G基站”建设目标，13个地方政府提出了5G网络覆盖目标。此外，辽宁、江苏、湖北等9个省份均明确提出大力推进“互联网”建设，江西、海南、重庆等提出建设“”中心平台或通道，河北、山西、广西等提出建设“”，江西、重庆提出建设省市级“”中心。

　　3.3发展新兴产业，加快制造升级

　　发展新兴产业推动制造业升级。19年底中央经济工作会议提出，“要推动实体经济发展，提升制造业水平，发展新兴产业，促进大众创业万众创新”。各省政府工作报告中对智能制造、新兴产业也着墨甚多。地方政府工作报告中，23省份明确提到“新兴产业”，16个省市明确提到“智能制造”，4个省市提到“新经济”，关注的重点领域集中在、产业、生物、、、大数据、物联网等。

　　多地实施发展新经济的战略或计划，例如天津的新动能引育五年计划、河北的战略性新兴产业发展三年行动计划、浙江的数字经济五年倍增计划、河南的十大新兴产业发展行动、西藏的双创三年计划等。同时各地设立研究院、设置科研基金、鼓励产学研一体化等支持创新创业，持续为新经济提供技术支持。结合新兴产业工业增加值的不俗表现，20年创新制造有望成为投资端的一大亮点。

　　4.聚焦经济“里子”：稳定就业，支持民企，深化改革！

　　从各省20年经济工作重点任务看，稳定就业、支持民企、深化改革出现频率较高，也已成为地方政府的共识。

　　4.1就业重中之重，落实就业优先

　　稳增长首要是为保就业。18年7月的政治局会议首次提出“六稳”，稳就业居于首位。19年的《政府工作会议》报告提出，就业优先政策要全面发力，“稳增长首要是为保就业”。而到19年底的政治局会议，则升级为“全面做好‘六稳’工作”。具体提出，“要稳定就业总量，改善就业结构，提升就业质量，突出抓好重点群体就业工作，确保零就业家庭动态清零。”

　　地方继续实施就业优先政策。贯彻中央精神，已召开两会的省市均在政府工作报告中强调要继续“实施就业优先政策”、“把稳就业作为重中之重”、“多措并举抓好就业增收”。具体来看，重点工作主要包括：一是做好高校毕业生、下岗失业人员、农民工、退役军人等重点群体的就业工作，包括对就业困难人员实行托底帮扶，以达到“零就业家庭动态清零”的目标；二是鼓励创业带动就业，实现多渠道灵活就业；三是加强职业技能的培训，包括高职扩招以缓解结构性就业矛盾。另外，也有较多省市提到根治农民工欠薪问题，部分省份提到继续实施“阶段性降低失业保险和工伤保险费率”、“困难企业失业保险稳岗返还”及“职工在岗培训补贴”等具体政策来加强援企稳岗。

　　遭遇新冠疫情，地方就业政策再升级。由于多地召开两会时，新冠疫情尚未进入爆发期。而受疫情影响，就业面临的压力进一步升级。2月18日国务院常务会议强调，“当前统筹做好疫情防控和经济社会发展工作，一项迫切任务是稳就业。”在中央的号召下，地方政府也陆续出台文件细化行动方案、提升稳就业力度，重点包括延长实施企业降费补贴政策、完善重点群体就业举措、促进劳动者多渠道就业等。面对疫情对经济的考验，稳就业将占据更显著位置，政策力度进一步加大。

　　4.2力挺民营经济，纾困减负准入

　　“国28条”力挺民营经济。去年底中央经济工作会议提出，要“要完善产权制度和要素市场化配置，健全支持民营经济发展的法治环境，完善中小企业发展的政策体系”、“要制定实施国企改革三年行动方案，提升国资国企改革综合成效，优化民营经济发展环境”。而19年12月国务院《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》围绕公平竞争、政策服务、法治环境、民企改革、规范发展、政商关系、组织保障七个方面，为改善营商环境、促进民营经济发展提供了有力支持。

　　地方政府响应中央精神，融资、市场、减负是重点。在“国28条”出台、中央毫不动摇支持民营经济发展的引领下，各地方政府纷纷出台措施促进民营企业改革发展。从20年地方两会公报来看，政策与往年相比具有更加市场化、精细化、服务化的特点。

　　一是拓宽中小企业融资渠道，进一步解决企业融资难、融资贵问题，侧重点由建立纾困、担保基金转向金融市场改革创新、“精准滴灌”支持实体，部分省份更辅以“政银企”对接制度打通梗阻。例如北京提出的供应链金融、知识产权保险试点，江西加快支持金融服务改革的平台建设，安徽省则制定了商业银行小微企业贷款增速目标。

　　二是继续清除市场壁垒，推进“证照分离”改革，在市场准入基础上进一步解决“准入不准营”问题，将公平竞争落到实处。湖北、江苏、上海等11个地方政府出台了相应措施，江苏、湖南、海南、宁夏制定了“证照分离”改革全覆盖试点目标。

　　三是从服务企业的视角降低显隐性经营成本，推进“放管服”、落实“减税降费”、构建“亲清政商关系”。具体措施如河北、上海、广西、海南等提出的审批流程优化，福建、江西、贵州等提出的网上平台业务通办；河北、浙江、江西提出了1千至2.7千亿元不等的企业全年减负目标，共15个地方政府提出落实和拓展减税降费措施；黑龙江、山东、重庆等提出建立干部联系企业家制度，及时掌握企业困难与诉求。

　　推进国资国企改革，放开市场准入门槛。响应“国28条”中提出的“在电力、电信、铁路、石油、等重点行业和领域，放开竞争性业务”“在基础设施、社会事业、金融服务业等领域大幅放宽市场准入”，多地政府在两会公报中提出放宽民企市场准入的改革措施。具体而言，辽宁提出全面放开经营性电力用户市场准入，湖南鼓励民营资本参与国企改制重组、支持民企进入交通基础设施、市政等领域，重庆放宽支柱产业、民生领域的准入门槛，而上海、安徽、福建、河南、广西、贵州、甘肃、宁夏八地均明确表示将放宽民企市场准入。重点行业领域市场进入的放开，是国资国企改革的重要部分，同时也为民营经济打开了广阔的空间、降低了水、电、煤等要素成本。

　　4.3深化制度改革，破除体制障碍

　　19年底中央经济工作会议强调，20年要重点抓好“深化经济体制改革”的工作，要“通过改革破除发展面临的体制机制障碍，激活蛰伏的发展潜能”。而从各地方政府的工作报告来看，深化制度改革同样成为了20年的重点工作，其中国资国企改革尤为值得关注。在20年初的新闻发布会上，国资委秘书长彭华岗表示，国资委正在会同有关部门抓紧制定《国企改革三年行动方案》。而从地方政府工作报告来看，下一阶段的国资国企改革工作或将围绕以下方面展开：

　　一是完善以管资本为主的监管体制。19年4月国务院印发《改革国有资本授权经营体制方案》，积极推进坚持以管资本为主的监管职能转变。国资委主任在1月11日至12日召开的地方国资委负责人会议上提到，已有27个地方出台国资监管机构职能转变方案，31个地方改组组建国有资本投资运营公司超过100家。在各省份20年政府工作报告之中，一方面，多数省份均提到将开展国有资本投资运营公司试点列入政府重点工作，辽宁更是点名要抓好“能源控股、水资源、机场集团”的改革任务；另一方面，内蒙古、重庆等省市也提到要推进经营性国有资产的集中统一监管。

　　二是深入推进混合所有制改革。19年国企混合所有制改革取得了明显突破，以格力混改为标志，国资经历了从独资到绝对控股，再到相对控股，最后到非控股的转变。而从各地政府工作报告来看，20年国企混合所有制改革将继续向深入推进。如吉林确立目标“力争三年时间省属国企混合所有制改革比例进入全国第一梯队”，山西提到要“进一步提高省属二级及以下子公司混改率”，山东省力度更大，明确“到2021年省属企业混改户数和资产占比均达到75%”，而其主要通过“一对一”落实国企混改方案来实现，对非公资本不设准入门槛、不设比例限定、不设行业限制。

　　三是优化国有经济布局。优化和调整国有经济布局也是本轮国企改革的重点任务，十八大以来，央企层面先后已有22组、41家企业重组整合，而19年国企重组还呈现出“央地重组”的新动向。从各地政府工作报告来看，20年地方上优化国有经济布局工作或将从两个维度展开：一是推动央地层面的合作，比如吉林提到“推动央企融合地方发展，释放示范、扩散和带动效应”，西藏也明确“推进与中国旅游、宝武集团等央企合作”；二是地方层面的结构调整，比如山西提到要“推动、、数字经济、文旅、水务等领域专业化重组”，重庆提到要“持续推动国有经济布局向战略性新兴产业、基础设施、公共服务领域聚焦”。